.RU
Карта сайта

Рекомендовано Міністерством освіти І науки України - 16

Президент України видає укази та розпорядження. Деякі акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених ст. 106 Конституції, скріплюють підписами Прем’єр-міністр України й міністр, відповідальний за акт та його виконання. Укази Президента набирають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено ними. Аналогічно набирають чин­ності також розпорядження Президента.
Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови та розпорядження. Акти Кабінету Міністрів підпи­сує Прем’єр-міністр. У разі невідкладності й терміновості про­ведення заходів постанови оголошуються по радіо та телеба­ченню й набирають чинності негайно.
Міністри видають накази, інструкції, розпорядження в ме­жах своєї компетенції. Наказами міністрів міністерств і керів­ників інших центральних органів виконавчої влади можуть вводитися в дію положення, правила, постанови.
Державні комітети приймають постанови. Голови держав­них комітетів видають накази та розпорядження.
Відомства видають накази, постанови, інструкції, правила, положення. Інструкції, правила, положення затверджують на­казами.
Місцеві державні адміністрації приймають рішення та ви­дають розпорядження.
Керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази та розпорядження.

Керівники державних підприємств і установ видають нака­зи та розпорядження. Крім цього, вони можуть затверджувати такі нормативні акти, як положення й правила.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації, встановленій законом.
§ 5. Дія актів державного управління
Акти виконавчої влади діють у вимірах простору й часу, але їм передують опрацювання, видання, набрання чинності та дія з певними обов’язковими вимогами. Положення про те, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією та закона­ми України (ст. 19 Конституції України), є засадничими й ви­хідними щодо актів державного управління.
Дія актів державного управління в просторово-часовій дійсності — це певний рух від початку ініціативи та опрацюван­ня актів управління до їх втілення в життя. Він складається з таких стадій: 1) постановка питання про видання акта управлін­ня; 2) опрацювання проектів актів управління; 3) видання актів управління; 4) доведення актів управління до відома адресатів — суб’єктів адміністративно-правових відносин; 5) набрання чин­ності актами управління; 6) дія актів управління.
Процедури опрацювання проектів, прийняття, набрання чинності та дію актів управління регулюють нормативні акти.
Ініціатором видання акта управління може бути будь-який суб’єкт державного управління. Це такі суб’єкти, як органи виконавчої влади, державні підприємства, установи, державні службовці, громадські об’єднання, а також громадяни.
Процес підготовки акта управління встановлює, переваж­но, сам орган і закріплює його у відповідному акті. Прикладом такого порядку проходження й опрацювання документа в структурних підрозділах Адміністрації Президента може бути витяг із тексту Положення про Адміністрацію Президента України від 19 лютого 1997 р.1, в якому відповідно до п. 5 на

виконання своїх завдань Адміністрація «забезпечує підготов­ку проектів указів і розпоряджень Президента України, а та­кож проектів законів України, що вносяться Президентом у Верховну Раду ... в порядку законодавчої ініціативи». Поло­ження запроваджує єдиний порядок проходження й опрацю­вання документації, забезпечує оприлюднення законів Украї­ни, указів і розпоряджень Президента. Для здійснення своїх функцій Адміністрація має право: запитувати й одержувати в установленому порядку необхідні для виконання своїх завдань матеріали від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і посадових осіб; кори­стуватися банками даних інших державних органів; викорис­товувати державні, в тому числі урядові, системи зв’язку й ко­мунікацій; залучати до виконання окремих робіт і завдань, до участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірних засадах, працівників центральних і місце­вих органів виконавчої влади.
Порядок внесення проектів рішень Кабінету Міністрів здійснюється на підставі Положення про підготовку проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, затвер­дженого 8 липня 1993 р. У межах своєї компетенції опрацьо­вують проекти своїх рішень також міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади, органи місцевої державної адміністрації, органи місцевого самоврядування, адміністрації підприємств, установ тощо. Проекти актів управління повинні бути узгоджені з іншими зацікавленими суб’єктами управлін­ських відносин. Важлива роль у підготовці та узгодженні про­ектів належить юридичній службі органів управління. Після закінчення опрацювання проекту та його обговорення прий­мається рішення, яке підписують відповідні посадові особи: Прем’єр-міністр, міністр, директор тощо.
Наступний етап — видання актів управління. Акти виконав­чої влади видають у певному порядку, з додержанням відповід­них процесуальних правил. На цьому етапі акт управління стає офіційним документом. Одні акти видають колегіальні орга­ни, інші — єдиноначальні.
Доведення актів управління до відома адресатів — здійсню­ють у різний спосіб: одні публікують у пресі, інші просто дово­дять до відома виконавців. Перший — це оприлюднення актів законодавства України, наприклад, у «Офіційному віснику України», в якому публікують: закони України, укази й розпо­рядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, акти Конституційного Суду України, нормативно-правові акти Національного банку України, міжнародні договори України, що набрали чинності, нормативні акти міністерств, інших цент­ральних органів виконавчої влади, зареєстровані Міністер­ством юстиції України, публікація актів у інших засобах масо­вої інформації. Акти місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування публікують у місцевих дру­кованих виданнях, вивішують у громадських місцях, переда­ють по радіо та телебаченню.
Другий спосіб доведення правових актів до відома адресатів — це розсилання текстів зацікавленим учасникам управлінських відносин. У разі прийняття актів індивідуального характеру зацікавленим особам надсилають їх копії або вони ознайом­люються з ними під розписку.
Набрання чинності актами управління — момент, коли акти управління набувають юридичної сили. Питання про час на­брання актом чинності розв’язують по-різному:
а) акт управління набирає чинності з часу його опубліку­вання або підписання акта єдиноначального органу компетент­ною посадовою особою;
б) акт управління набирає чинності з моменту, вказаного в самому його тексті;
в) у інших випадках — з моменту доведення його до вико­навців.
Строки введення в дію постанов Кабінету Міністрів визна­чено в їх тексті. У разі, якщо в постановах строк не вказаний, вони набирають чинності з часу їх прийняття. Розпорядження Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх підписан­ня. Акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій, їх відділів і управлінь, органів місцевого самоврядування набирають чинності, як пра­вило, в строк, указаний у їх тексті, а коли строк не вказаний, то з моменту одержання акта виконавцем.
Дію актів управління розрізняють у просторі, часі та за ко­лом осіб. За територією дії акти виконавчої влади поділяють на акти, що діють у масштабі всієї держави, та акти, що діють у межах адміністративно-територіальних одиниць. Здебільшо­го, дія актів управління в просторі та часі здійснюється згідно з компетенцією відповідного органу виконавчої влади. Так, акти Кабінету Міністрів України поширюють свою дію на всю територію України, якщо інше не обумовлено в самому акті. Аналогічно вирішуються питання дії актів управління відповід­них державних адміністрацій і актів виконавчої влади АРК. Щодо актів управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, то їх дія поширюється за ознаками відомчої належності на відповідні органи управління, устано­ви, підприємства.
Окремі міністерства та інші центральні органи управління приймають акти, які є обов’язковими до виконання установа­ми, підприємствами, організаціями незалежно від їх підпоряд­кування. Такі акти приймають, наприклад, міністерства охо­рони здоров’я, освіти, фінансів, внутрішніх справ, Служби без­пеки України. Дія актів управління за колом осіб має за мету конкретно визначити перелік уповноважених або зобов’язаних органів управління, громадських об’єднань, державних служ­бовців, громадян. У таких актах управління вказують перелік суб’єктів, на яких поширюється їх дія (наприклад, на непов­нолітніх, залізничників, працівників авіаліній України тощо).
Дія правових актів управління в часі є складнішою, оскіль­ки вона передбачає неоднакові правила дії для актів управлін­ня. У вимірах часу акти управління діють від моменту набран­ня ними чинності до їх припинення, а саме:

  1. закінчення строку, на який було прийнято акт (норма­тивні акти);

  2. припинення дії акта в зв’язку з виконанням його приписів (переважно індивідуальні акти);

  3. прийняття нового акта з даного питання (наприклад, У каз Президента України «Про Адміністрацію Президента Украї­ни» від 14 грудня 1996 р., в п. 7 якого сказано, що втратив чинність Указ Президента України «Про реорганізацію Адмі­ністрації Президента України» від 21 липня 1994 р.);

  4. з часу скасування нормативного акта.

Умовою для скасування акта управління можуть бути різні обставини, але найчастіше це застарілість акта чи його неза-

конність. Анулює правовий акт як орган, що прийняв його, так і вищий орган.
Зміни, зупинення та скасування актів управління відбува­ються з різних причин.
Зміни застосовують з метою забезпечення ефективності актів управління, внесення до них необхідних доповнень, змін, проведення додаткових заходів або видання їх у новій редакції. Прикладом цього може бути постанова Кабінету Міністрів України «Про доповнення порядку обчислення стажу держав­ної служби» від 11 грудня 1996 р.1.
Зупинення дії актів управління (як тимчасовий захід) спря­мовано, як правило, на забезпечення законності або доцільності в державному управлінні. Цей захід застосовують для захисту як державних і суспільних інтересів, так і громадян від непра­вомірних дій органів виконавчої влади, їх посадових осіб. Дію актів зупиняють, наприклад, у зв’язку з поданням скарги, ви­несенням протесту прокурором у справах про адміністративні правопорушення тощо.
Скасування актів управління — визнання недійсності акта в цілому або окремих його положень. Відповідно до Консти­туції України скасовувати неправомірні акти може Президент України. Він скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів АРК. Рішення голів місцевих державних адмініст­рацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Особливе місце в системі визнання актів недійсними (пра­вові акти або їх окремі положення) посідає Конституційний Суд України. До його повноважень належить розв’язання пи­тань про відповідність Конституції України: законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента Ук­раїни; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Вер­ховної Ради АРК (ст. 150 Конституції України). За рішен­ням Конституційного Суду України закони та інші правові акти визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо було порушено встановлену Конституцією України про­цедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (ст. 152 Консти­туції України).
До чинних актів управління висувають певні вимоги. Акти управління повинні обслуговувати сферу соціальних, духов­них, політичних і економічних потреб. Вони мають бути опти­мальними, доцільними, соціально справедливими й ефектив­ними. Ефективність управлінських рішень — це результат, зіставлений з витратами на реалізацію цих рішень. Вона зале­жить від різних чинників: організації, мотивації, кваліфікації кадрів, забезпечення фінансовими та матеріальними ресурса­ми тощо. Акти повинні передбачати як безпосередні, так і со­ціальні наслідки в перспективі. Стосовно конкретної ситуації акти управління мають забезпечувати реалізацію норм Консти­туції, постійно переглядати попередні рішення в світлі виник­нення нових проблем і нового підходу до них з урахуванням сучасних обставин.
Акти управління повинні відповідати певним обов’язковим юридичним вимогам:

  1. нормативно-правові акти приймають на основі Консти­туції України й мають відповідати їй;

  2. органи виконавчої влади можуть видавати акти тільки з питань, віднесених до їх компетенції, і в межах своїх повнова­жень;

  3. акти повинні відповідати меті, приписам і вимогам зако­нодавчого акта, з приводу виконання якого вони прийняті;

  4. акти мають видавати в установлених порядку та формі.

Це свідчить про основну вимогу — законність акта управ­ління, тобто відповідність його приписів, форми та порядку ви­дання обов’язковим вимогам Конституції та іншим нормам чинного законодавства України.
Письмові акти повинні відповідати певним організаційно- технічним вимогам, а саме: ставити перед виконавцями завдан­ня, сформульовані не в загальних фразах, а конкретно. Це пе­редача підлеглим можливих настанов стосовно засобу виконан­ня завдання, створення для виконавців мотиваційних ситуацій, а також умов для виконання завдання.
Правові акти мають бути видані у формі, передбаченій чин­ним законодавством. Такі форми є обов’язковими, якщо вони визначені в Конституції України, положеннях, кодексах, ста­тутах, правилах, інструкціях. До організаційно-технічних на­лежать вимоги щодо реквізитів актів управління. Вони повинні містити вказівки на виконавців (адресатів) і авторів акта (ад­ресантів), дату прийняття акта та строки його виконання, відповідні підписи, штампи, печатки.
Вимоги конституційного та лінгвістичного характеру поля­гають у тому, що акти повинні бути викладені державною мо­вою (ст. 10 Конституції України), грамотно, чітко, конкретно, ясно, зрозуміло для виконавців.
Акти обов’язкові для виконання всіма, кому їх адресовано, з моменту набрання ними чинності. Акти управління, видані з порушенням вимог, які ставлять до них, є дефектними. Де­фектні акти можуть бути нікчемними або заперечними.
Нікчемні акти управління — це акти незаконні. Вони не по­роджують ніяких юридичних наслідків, не повинні виконува­тися, їх юридична неспроможність є явною. Згідно з конститу­ційними положеннями ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази. За видання та виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність (ст. 60).
Заперечні акти — це такі, що містять певні недоліки, проте останні не позбавляють їх юридичної сили, але можуть бути оскаржені зацікавленими суб’єктами права.
Після оскарження або опротестування акт може бути ви­знаний або правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За такої ситуації заперечні акти підлягають виконанню, на відміну від нікчемних актів.
§ 6. Адміністративний договір
Адміністративний договір — угода двох чи більше суб’єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб’єктом ви­конавчої влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються або припиняються взаємні права й обов’язки сторін.

Адміністративному договору та його інтерпретації вже при­діляли певну увагу1. Але на теоретичному рівні ця проблема ще залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв’язаною. Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний договір розглядається як один із інститутів адміністративного права1.
У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адмініст­ративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів.
Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування норм права, в результаті чого реалізуються функції виконавчої влади за деякими винятками.
Адміністративний договір, базується переважно на адмі­ністративно-правових нормах, але багато адміністративних до­говорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права: цивільного, фінансового, екологічно­го, трудового. Наприклад, з владними повноваженнями пов’я­заний трудовий договір (державне регулювання праці, договір­не регулювання праці) або договір про платне навчання в дер­жавному навчальному закладі відповідного рівня.
Адміністративний договір є різновидом публічно-правово­го договору. В системі правових зв’язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевияв­лення державного органу влади) й договором приватноправо­вого характеру. Виконавча влада для забезпечення своєї діяль­ності застосовує трудові та цивільно-правові договори. Адмі­ністративний же договір — це один із договорів, за допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

Адміністративному договору притаманні відносини зміша­ного типу: адміністративно-правового й цивільно-правового, влади й рівноправності. Так, у п. 4 ст. 8 Закону України «Про державний матеріальний резерв» від 24 січня 1997 р.1. встанов­лено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управ­ління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укладення з ними кон­трактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, уста­новам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку мате­ріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахун­ки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закла­дення й зберігання матеріальних цінностей, має право застосо­вувати фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.
Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб’єкти управ­ління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноп­равними й виникає потреба в координації їх діяльності. Наприк­лад, одним із основних завдань Міністерства інформації Украї­ни є координація діяльності державних засобів масової інформації. Міністерство також координує міжнародне співро­бітництво в галузі телебачення та радіомовлення шляхом укла­дення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністер­ствами (відомствами) правових актів або їх узгодження.
Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповід­них рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно уп­равлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути й прямою формою такої діяльності, як у наведеному прикладі Закону України «Про державний матеріальний резерв».
Суб’єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа або суб’єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі державний орган виступає як суб’єкт, що здійснює виконавчу владу й має владні повнова­ження. У зв’язку з цим необхідно з’ясувати відмінності адмі­ністративного договору від цивільно-правового.

  1. Обов’язковим суб’єктом адміністративних договірних відносин є орган виконавчої влади (посадова особа).

  2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні пов­новаження адміністративного характеру й разом з тим несе певні зобов’язання перед другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На відміну від нього, цивіль­но-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права й обов’язки учасників договору регулюють нор­ми цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового до­говору не має владних повноважень щодо іншої. У даному ви­падку органи виконавчої влади, що уклали договір, не здійсню­ють функції управлінської діяльності. В цьому полягає основна відмінність адміністративного договору від цивільно-правово­го. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі вис­тупає як суб’єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником цивіль­но-правової угоди, його правовий статус визначається цивіль­ною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян тощо) має бути передбачено в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні й підконт­рольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповід­ними районними чи обласними радами.

  3. В адміністративному договорі обов’язково визначено, коли, з ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свободу розсуду, багатоваріантний вибір органу управління під час укладення адміністративного договору не виключають. Головне, щоб він був укладений у межах компетенції. Ця ви­мога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» й «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є основною умовою дійсності адміністративного до­говору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна правоздатність».

  4. Метою адміністративних договорів здебільшого є реалі­зація публічних інтересів (договори в сфері управління дер­жавною власністю, договори, що забезпечують державні потре­би та податкові угоди тощо), в той час як метою більшості при­ватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають комплексний харак­тер і регулюються одночасно нормами декількох галузей пра­ва. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної служби за контрактом, де порядок вступу на дер­жавну службу, її проходження, права й обов’язки службовців регулюють норми трудового й адміністративного права, а по­рядок оподаткування, матеріального стимулювання — норми адміністративного, трудового та фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного до­говору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приват­ному праву. Укладення адміністративного договору з боку дер­жавного органу є одночасно правом і обов’язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи трудових до­говорів. Це обумовлено імперативним характером адміністра­тивно-правових норм. Правом контролювати виконання адмін­істративних договорів наділено органи виконавчої влади. Спірні питання, пов’язані з укладенням і виконанням адміністратив­них договорів, вирішують у адміністративному порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для адміністра­тивних договорів, як правило, передбачено письмову форму.
В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний харак­тер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводять їх перелік: договори про ком­петенцію (розмежування або делегування повноважень і пред­метів відання); договори в сфері управління державною влас­ністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємо­дію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охоро­на громадського порядку та майна, перевезення в громадсько­му транспорті, комунальні послуги тощо.

ГЛАВА 13 Адміністративно-правові методи
§ 1. Поняття адміністративно-правових методів
Під методом зазвичай розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього адміністративно-право­вими методами є способи та прийоми безпосереднього й ціле­спрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) на підставі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах і відповідній формі на підпорядковані їм органи та громадян.
Методи виявляються у формах управління, через взаємо­дію суб’єктів і об’єктів управління, зв’язки, що між ними скла­лися. В них відбиваються воля держави, повноваження юри­дично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридично оформлені, закріплені ад­міністративно-правовими нормами.
Правильне розуміння методів можливе на підставі та в зв’яз­ку з функціями управління. Будь-яка функція, що потребує реалізації, становить собою конкретну мету управління й дії, взаємопов’язані через завдання її здійснення. Тому вона є час­тиною управлінської діяльності. Це дозволяє відокремити ме­тоди від понять, що вживаються в подібному до них розумінні. Наприклад, планування, контроль, облік та інші подібні до них дії є функціями управління. Але взяті як окремі прийоми будь- якої з функцій управління, вони вже становлять методи уп­равління. Саме їх оптимальний вибір у конкретних умовах за­безпечує ефективну діяльність органу управління.
Внаслідок значного різноманіття суб’єктів виконавчої вла­ди й об’єктів, що перебувають під їх впливом, методи управлін­ня теж є різноманітними. Але це не виключає наявності в них загальних ознак. Найхарактернішими для методів управління є: 1) способи впливу виконавчого органу (посадової особи) на підпорядкований йому орган і громадян; 2) вираження держав­ного публічного інтересу, керівної ролі держави; 3) засоби до­сягнення мети; 4) способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають у процесі здійснення спільної діяль­ності; 5) способи реалізації компетенції.
При цьому прийоми та способи, що використовують для реалізації управлінських завдань, які стоять перед суб’єктом виконавчої влади, прямо залежать не тільки від його правово­го статусу, а й від особливостей адресата - об’єкта управління (форми власності, індивідуального чи колективного характе­ру тощо). Будучи правильно поєднані, ці методи створюють єдину взаємопов’язану систему способів впливу. Проте це не виключає й суперечностей, що виникають тоді, коли ті чи інші методи використовують або всупереч об’єктивним умовам, або невиправдано широко. Методи управління, що виражають різні аспекти практичної діяльності того чи іншого виконавчого органу (посадової особи), дають відповідь на запитання: як вони діють, реалізуючи свої повноваження, як використову­ють різні засоби для досягнення поставленої мети. Від уміння їх обирати та застосовувати залежить ефективність управлін­ської діяльності.
У практичній діяльності виконавчих органів (посадових осіб) з метою вироблення ефективного варіанту використовують певні прийоми та способи управлінської роботи. До прийняття управлінського рішення здебільшого застосовують моделюван­ня, здійснюють розрахунки, прогнозують можливість досягнен­ня відповідних результатів тощо. Але визнавати їх методами управління немає підстав, бо вони не виражають безпосеред­нього управлінського впливу, не діють на об’єкт управління. Та­ким чином, дії що мають зовнішнє юридично-владне значення та вираження, слід відрізняти від методів організації роботи апа­рату управління й методів процедурного характеру.
Методи управлінського впливу є адміністративно-правови­ми методами. Саме в них виявляються всі якості державно- управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконав­ча влада.
За допомогою адміністративно-правових методів суб’єкт виконавчої влади здійснює управлінський вплив на об’єкт шляхом використання адміністративно-правових форм управ­ління.
В адміністративному праві загальновизнано, що метод і форма управління є взаємопов’язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реаль­но виконує роль способу (засобу) управлінського впливу. Фор­ма ж управління дає життя методам, а через них - і функціям управління.
§ 2. Види адміністративно- правових методів
У зв’язку з переходом до ринкових відносин і корінними змінами в механізмі державного управління та організаційно- правовому статусі суб’єктів управління надзвичайно актуаль­ною видається проблема адміністративно-правових методів. Під дією змін, що відбуваються, змінюється також система пра­вових засобів, які застосовують для забезпечення ефективно­го державного впливу на управлінську діяльність. Ці зміни відбиваються як у законодавстві, так і в управлінській діяль­ності, методах її практичного здійснення.
Традиційно управлінські методи в цілому поділяють на на­укові та ненаукові, демократичні й диктаторські, державні та громадські, адміністративні й економічні, прямого та непря­мого впливу. В результаті того, що одні методи мають загаль­ний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші — лише окремим із них, методи управління поділяють на загальні та спеціальні. До загальних методів переважно належать методи переконання та примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду та контро­лю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (в тому числі оперативного).
Такі універсальні методи, як переконання та примус, здавна привертають увагу вчених. Взаємодоповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників управлін­ських відносин. Вони взаємопов’язані, мають об’єктивний ха­рактер, між ними наявна діалектична єдність, ступінь їх вико­ристання визначається рівнем розвитку суспільних відносин.
Адміністративні методи зазвичай кваліфікують як способи або засоби впливу на діяльність підприємств, установ і орга­нізацій, посадових осіб та громадян шляхом прямого встанов­лення їх прав і обов’язків через систему наказів. Суб’єкт управ­ління в межах своєї компетенції приймає управлінське рішен­ня, юридично обов’язкове для об’єкта управління. Такий пря­мий управлінський вплив виходить безпосередньо з владної природи управління - так реалізується виконавча влада. Без використання адміністративних методів неможливе досягнен­ня мети впорядковуючого впливу на поведінку різних учас­ників управлінських суспільних відносин. Адміністративні методи використовують поряд з економічними, які виступа­ють способами чи засобами економічного або непрямого впли­ву з боку суб’єктів державно-управлінської діяльності на відповідні об’єкти управління через їх інтереси. Застосування економічних методів означає формування таких економічних умов і стимулів, які створюють у виконавців зацікавленість у кінцевих результатах праці. При цьому об’єкти управління не одержують обов’язкових вказівок, а мають змогу проявити ініціативу у виборі засобів діяльності для реалізації своїх ма­теріальних інтересів. Зазвичай це зводиться до одержання по­даткових, майнових пільг, матеріального заохочення тощо.
Нагляд є необхідним пасивним методом управління. За його допомогою можна оцінити стан справ, але він не дає змоги суб’єктам, які його здійснюють, втручатися в діяльність відпо­відних органів, організацій та посадових осіб. Вплинути без­посередньо на стан справ шляхом активного втручання в діяльність підконтрольних суб’єктів дозволяє використання різних форм контролю.
Органи державного управління можуть впливати на об’єкти управління шляхом прямого або непрямого впливу. Прямий вплив виражає волю відповідного органу — наказ. Непрямий вплив — це створення умов зацікавленості у виконавців, на­дання їм можливості обрати варіант поведінки тощо.
Застосування методу регулювання означає встановлення загальної політики та принципів її реалізації через державне фінансування, пільги тощо. Керівництво має за мету практич­не втілення в життя загальної політики та принципів, здійснен­ня контролю за підпорядкованими об’єктами, розроблення на­прямів їх діяльності. Систематичний, безпосередній вплив суб’єктів на об’єкти становить собою метод управління.
Проблема методів державно-управлінської діяльності або адміністративно-правових методів лежить у площині їх розум­ного поєднання з урахуванням об’єктивних чинників, інших
умов. Послідовне розв’язання цього завдання залежить від термінів роботи щодо впорядкування всієї системи державно­го управління відповідно до мети політичного й економічного реформування суспільного життя.
У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання — особливий засіб правового впливу. Він полягає в тому, щоб суб’єкти державного управління додер­жувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через сліпе підкорення велінням влади. Це означає впро­вадження дисциплінованості, розуміння того, що міцна гро­мадська дисципліна й законність являють собою необхідну умову успішної побудови правової, незалежної, демократич­ної держави, а також формування свідомої звички, спрямова­ної на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися з правопорушеннями.
Таким чином, переконання — це система заходів правового й неправового характеру, які проводять державні та громадські органи, що виявляється в здійсненні виховних, роз’яснюваль­них і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів.
Основними формами переконання, які застосовують у держав­ному управлінні, є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на розв’язання конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особис­тий приклад; роз’яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації); інструктаж осіб підпорядко­ваного апарату й громадськості з питань найдієвішого виконання поставлених завдань; заохочення (моральне — подяка, нагород­ження почесним знаком, присвоєння почесного звання тощо, ма­теріальне — грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб); критика роботи й поведінки окремих осіб.
Останнім часом в Україні все більшого поширення набува­ють правові форми переконання, заходи заохочення, передба­чені правом за зразкове виконання трудових, службових і гро­мадських обов’язків.
Зростаюче значення заохочень є важливим проявом поси­лення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності й життя всього суспільства.
Пріоритет прав людини в державній діяльності, розвиток демократичних засад в управлінні вимагають у всіх сферах сус­пільного життя подальшого зміцнення правосвідомості грома­дян, виховання в кожного почуття громадського обов’язку, підвищення дисципліни й організованості.
Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо й добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов’язковими, спи­раються на підтримку держави та громадської думки.
§ 3. Адміністративний примус, його види
Державний примус у нашій країні характеризується тим, що цей метод впливу є допоміжним, здійснюється на підставі пе­реконання й тільки після використання переконання. Його за­стосовують до порівняно незначної кількості людей — тих, що вчинили правопорушення.
Державний примус — це психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми. Він вис­тупає у двох формах: судовий і адміністративний. Використо­вують засоби й громадського примусу, які не є державними.
Адміністративний примус є одним із видів державного при­мусу. Йому, як і державному примусу в цілому, притаманні риси, сутність яких зводиться до використання державними органами, а в окремих випадках і громадськими об’єднаннями засобів при­мусового характеру з метою забезпечення належної поведінки людей. Разом з тим, адміністративний примус має низку харак­терних особливостей, які дозволяють відрізняти його від судово­го й громадського примусу. Такими особливостями є те, що: адміністративний примус використовують у державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності;
механізм правового регулювання адміністративного приму­су встановлює підстави й порядок застосування відповідних примусових заходів;
порядок застосування примусових заходів здебільшого ре­гулюють норми адміністративного права, що включають нор­ми законодавства або адміністративно-правові норми актів виконавчих органів;
застосування адміністративного примусу — це результат реалізації державно-владних повноважень органів державно­го управління, і лише у виключних, встановлених законодав­ством випадках, такі засоби можуть застосовувати суди (судді);
адміністративний примус використовують для: а) запобіган­ня вчиненню правопорушень; б) припинення адміністративних проступків; в) притягнення до адміністративної відповідальності.
Адміністративний примус застосовують на основі адмініст­ративно-процесуальних норм.
Викладене дає можливість визначити адміністративний примус як систему засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого ви­конання встановлених обов’язків, розвитку суспільних відносин у межах закону, забезпечення правопорядку й законності.
Примусові засоби адміністративного характеру застосовують органи державної виконавчої влади, суди (судді) для впливу на громадян і посадових осіб з метою виконання ними юридичних обов’язків, припинення протиправних дій, притягнення до відпо­відальності правопорушників. Характер конкретних суспільних відносин вимагає притаманного тільки їм захисту. В одних ви­падках правопорядок забезпечують шляхом використання за­ходів запобігання правопорушенням, у інших — припинення правопорушень або покарання за вчинені правопорушення.
В юридичній науці склалася така класифікація заходів ад­міністративного примусу: а) заходи адміністративного запобі­гання (адміністративно-попереджувальні); б) заходи припи­нення правопорушень; в) адміністративні стягнення.
Найчастіше під заходами адміністративного запобігання ро­зуміють дії уповноважених органів або посадових осіб, спрямо­вані на примусове забезпечення виконання громадянами обо­в’язків перед суспільством, забезпечення суспільної безпеки й громадського порядку, недопущення та боротьбу зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями й ліквідацію їх наслідків.
Умовами для виникнення конкретних відносин, пов’язаних із використанням засобів адміністративного примусу, є різні юридичні факти, в тому числі протиправні дії окремих осіб і організацій. Засоби адміністративного запобігання мають ту особливість, відрізняються від засобів припинення адмініст­ративних правопорушень і адміністративних стягнень тим, що їх використання не пов’язано з вчиненням неправомірних дій. Це попереджувальні, профілактичні заходи.
Незважаючи на свій профілактичний характер, заходи адмі­ністративного запобігання можуть бути здійснені в примусово­му порядку, оскільки небезпека, якій вони протидіють, загрожує або окремій фізичній особі, або суспільству й державі. Пере­важно це виражається у вигляді певних обмежень і заборон. Ці заходи є різноманітними, застосовуються в різних галузях суспільного життя й різними об’єктами. Законодавчою базою таких заходів є КпАП та Митний кодекс, закони України про міліцію, оперативно-розшукову діяльність, Службу безпеки, надзвичайний стан, державний кордон, пожежну безпеку, до­рожній рух. Причому найширшу компетенцію в їх викорис­танні мають органи внутрішніх справ (міліція). Примусовий вплив під час використання цих заходів може виявлятися у фізичному або психічному впливі, суто примусових діях.
Найтиповішими є такі заходи адміністративного запобіган­ня: 1) вимога припинення окремих дій; 2) перевірка документів;

  1. огляд речей і особистий огляд; 4) тимчасове обмеження або заборона доступу громадян до окремих ділянок місцевості чи об’єктів з метою забезпечення громадського порядку, громад­ської безпеки, охорони здоров’я людей; 5) обмеження або за­борона руху транспорту та пішоходів на окремих ділянках ву­лиць і автомобільних шляхів при виникненні загрози гро­мадській безпеці; 6) закриття ділянок державного кордону;

  1. здійснення адміністративного нагляду за особами, щодо яких він встановлений, а також контролю за засудженими до кримі­нальних покарань, не пов’язаних із позбавленням волі; 8) облік і офіційне застереження осіб; 9) право входити на територію та до приміщень підприємств, установ і організацій, до житло­вих та інших приміщень громадян; 10) введення карантину при епідеміях і епізоотіях; 11) огляд медичного стану осіб і сані­тарного стану підприємств громадського харчування; 12) реві­зування; 13) контроль і наглядові перевірки.

Застосування цих заходів законодавчо регламентовано. Так, Законом України «Про міліцію» (ст. 11) міліції для виконання покладених на неї обов’язків надається право вимагати від гро­мадян і посадових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійснен­
ню її повноважень; перевіряти в громадян за підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу; в установ­лених законом випадках проводити огляд осіб, речей, транспорт­них засобів; входити безперешкодно в будь-який час доби на територію та до приміщень підприємств, установ і організацій, на земельні ділянки, в житлові та інші приміщення громадян; виявляти й вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі й у порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість про­типравної поведінки. Законом України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р.1 передбачено, що адміністративний нагляд здійснює міліція. Працівники міліції систематично контролю­ють поведінку осіб, щодо яких встановлений адміністративний нагляд, з метою запобігання порушень ними громадського по­рядку. Крім органів внутрішніх справ, заходи адміністративно­го запобігання застосовують інші управлінські органи, наприк­лад, введення карантину, примусовий медичний огляд, закрит­тя окремих ділянок державного кордону, огляд і перегляд транспортних засобів, товарів та інших предметів.
Протиправна поведінка може виявитися в конкретному ад­міністративному правопорушенні або в неодноразових, систе­матичних протиправних діях, антигромадській поведінці ок­ремих осіб. Це обумовлює необхідність застосування держав­ними органами або посадовими особами до певних суб’єктів різноманітних засобів припинення антигромадських діянь, а також адміністративних проступків. Серед засобів адміністра­тивного примусу заходи адміністративного припинення, що ви­користовують у адміністративному порядку, найчисленніші. Їх застосування обумовлено потребою швидкого й ефективного припинення посягань на інтереси окремих громадян, держави та громадських об’єднань.
Заходи припинення правопорушень — це примусове зупинен­ня протиправних діянь, що носять ознаки адміністративного проступку (а в деяких випадках — і кримінальний характер), спрямоване на недопущення шкідливих наслідків і забезпечен­ня застосування до винної особи адміністративного стягнен­ня, а у виключних випадках — і кримінального покарання.
У чинному законодавстві, спеціальній літературі немає ви­черпного переліку й чіткої класифікації цих заходів, як і єдиної думки щодо того, які саме заходи слід вважати заходами адмі­ністративного припинення. Разом з тим, слід відзначити дос­татньо повне регулювання в законодавстві заходів припинен­ня та умов їх застосування.
Заходи припинення умовно можна поділити на дві групи — загального та спеціального призначення.
До заходів припинення загального призначення належать: 1) адміністративне затримання; 2) особистий огляд і огляд ре­чей; 3) вилучення речей і документів; 4) тимчасове відсторонен­ня від роботи інфекційних хворих; 5) примусове лікування осіб, що страждають на небезпечні для оточуючих захворювання;

  1. тимчасове відсторонення від керування засобами транспор­ту; 7) припинення робіт і заборона експлуатації механізмів тощо.

Застосування цих заходів регулюється низкою законів. Так, адміністративне затримання, що застосовують з метою припи­нення адміністративних порушень, встановлення особи, забез­печення своєчасного й правильного розгляду справ і виконан­ня постанов по справах про адміністративні правопорушення, проведення особистого огляду, огляду речей і вилучення ре­чей та документів, регламентовано КпАП (статті 260—263, 267), Законом України «Про міліцію» (ст. 11), Митним кодексом України (ст. 57) та іншими законодавчими актами.
Відповідно до чинного законодавства адміністративне за­тримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушен­ня, може тривати не більш ніж три години, за винятком ви­падків, коли законодавчими актами встановлено інші строки. Особистий огляд і огляд речей як заходи припинення адмініст­ративних проступків здійснюють з метою забезпечення про­вадження в справах про адміністративні правопорушення. Ви­моги до процесуального оформлення цих дій регулюють ст. 264 КпАП, Митний кодекс, Закон України «Про Службу безпеки України» та інші законодавчі акти.
Примусове лікування, тимчасове відсторонення від роботи інфекційних хворих, примусове лікування осіб, що стражда­ють на небезпечні для оточуючих захворювання, використо­вують різні управлінські органи. Ці заходи можуть бути засто­совані щодо осіб, хворих на наркоманію, злісних алкоголіків, хворих на СНІД тощо. Тимчасове відсторонення від керуван­ня засобами транспорту, припинення робіт і заборону експлу­атації механізмів застосовують працівники міліції, відповідні органи. Так, працівники міліції згідно зі ст. 11 Закону України «Про міліцію» мають право затримувати, відстороняти від ке­рування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп’яніння, а також тих, що не мають документів на право керу­вання або користування транспортними засобами, затримува­ти й доставляти в установленому порядку транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках. Органам державного санітарного нагляду надано право тимчасово усувати від роботи інфекційних хворих.
Наведений перелік заходів адміністративного припинення загального призначення не є вичерпним, оскільки вони досить численні та різноманітні, застосовуються в різних галузях сус­пільного життя й різними суб’єктами з компетенцією конт­рольно-наглядового характеру. Так, до них можна віднести ану­лювання дозволів на придбання, зберігання та носіння зброї і боєприпасів громадянами, підприємствами, установами й органі­заціями, перевірку місць їх зберігання, проведення огляду ви­робничих, складських та інших приміщень, вилучення в грома­дян і посадових осіб предметів та речей, заборонених або обме­жених у обігу, вилучення ліцензій на здійснення окремих видів діяльності. До відповідних видів адміністративного примусу належать і примусові заходи щодо впровадження в життя анти- монопольної політики, впорядкування фінансової системи тощо.
Слід зазначити, що за умов надзвичайного стану посилюєть­ся застосування заходів адміністративного примусу, тому що органи, які здійснюють управління в цих умовах, одержують надзвичайні повноваження. Відповідно до статей 16 і 18 Зако­ну України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р.1 (зі змінами) можуть вживатися такі заходи: заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи в уста­новлені години доби; тимчасове вилучення в громадян заре­єстрованої вогнепальної зброї та боєприпасів, а в підприємств, установ і організацій також навчальної військової техніки, ви­бухових, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин; вислан­ня порушників громадського порядку, які не є жителями місце­вості, де введено надзвичайний стан, за їх рахунок; тимчасове виселення людей з місць, небезпечних для проживання; тим­часова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об’єктів; мобілізація ресурсів державних підприємств, установ, організацій тощо.
До заходів припинення спеціального призначення належать: а) заходи фізичного впливу; б) спеціальні засоби; в) викорис­тання вогнепальної зброї.
Заходи фізичного впливу застосовує міліція та працівники інших органів внутрішніх справ з метою охорони громадсько­го порядку, громадської безпеки й боротьби зі злочинністю на підставі Закону України «Про міліцію». У розділі 3 цього За­кону наведено перелік спеціальних засобів, визначено умови й межі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних за­собів і вогнепальної зброї. Насамперед, застосуванню сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї має передувати попе­редження про намір їх використання. У разі неможливості уникнути застосування сили вона не повинна перевищувати міру, необхідну для виконання покладених на міліцію обо­в’язків, і має зводити до мінімуму можливості заподіяння шко­ди здоров’ю правопорушників та інших громадян. Заборонено застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби й вогнепальну зброю до жінок з явними ознаками вагітності та малолітніх, крім випадків вчинення ними групового нападу, що загрожує життю й здоров’ю людей, працівників міліції, чи збройного нападу або збройного опору.
Слід звернути увагу на те, що заходи припинення значною мірою притаманні органам внутрішніх справ, державним інспек­ціям. Інші державні органи використовують їх не так часто.
Заходи припинення тісно пов’язано із заходами запобіган­ня та адміністративними стягненнями, яким вони часто пере­дують, оскільки забезпечують умови для їх застосування.
Під час використання заходів як адміністративного запобі­гання, так і припинення адміністративних проступків органи державного управління повинні суворо додержуватися прин­ципу законності. Це забезпечується систематичним контролем з боку вищих органів і посадових осіб, прокурорським нагля­дом, правом адміністративного та судового оскарження, інши­ми встановленими законодавством способами.
^ РОЗДІЛ ІУ 2014-07-19 18:44
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • © sanaalar.ru
    Образовательные документы для студентов.